คำพิพากษาย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ. 2516มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของรัฐในการสร้างทางและปรับปรุงระบบระบายน้ำสำหรับกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ในการดำเนินกิจการเกี่ยวกับการทำให้มีและการบำรุงรักษาทางบกทางน้ำและทางระบายน้ำตามมาตรา 66(2)แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และตามมาตรา 12 ประกอบมาตรา 19 ของพระราชบัญญัตินี้ บัญญัติให้จำเลยที่ 1 มีจำเลยที่ 2เป็นผู้แทนซึ่งมีอำนาจหน้าที่บริหารราชการทั้งปวงของจำเลยที่ 1 ดังนั้นการดำเนินการของจำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามพระราชบัญญัติเวนคืนดังกล่าว จึงเป็นการดำเนินกิจการของจำเลยที่ 1 นั่นเอง เมื่อมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืน โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ได้
การเวนคืนที่ดินของโจทก์ในคดีนี้ เป็นการดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์ ... พ.ศ. 2511 และพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์ และแขวงสีลม... พ.ศ. 2516แต่ภายหลังจากพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มีผลใช้บังคับแล้ว การดำเนินการในเรื่องค่าทดแทนที่ดินและต้นไม้ของโจทก์ก็ยังไม่เสร็จสิ้น ดังนั้นการดำเนินการต่อไปในเรื่องนี้จึงต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ที่แก้ไขแล้วทั้งนี้เป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 36วรรคสอง และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 ข้อ 4 วรรคหนึ่ง และเนื่องจากพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์...พ.ศ. 2516 มิได้กำหนดเรื่องเงินค่าทดแทนไว้เป็นการเฉพาะ การกำหนดเงินค่าทดแทนจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติ มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ซึ่งบัญญัติไว้ในวรรคหนึ่งว่า เงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18 นั้น ถ้ามิได้บัญญัติไว้เป็นพิเศษในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะแล้ว ให้กำหนดโดยคำนึงถึง (1) ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6(2) ราคาของอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ (3) ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม (4) สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และ (5) เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืน ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม มาตรา 21 วรรคหนึ่งนี้ ให้กำหนดเงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง (1) ถึง (5) ก็เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการกำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืน ในกรณีปกติแล้วการกำหนดเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง (1) ถึง (5) นั้น ย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม
สำหรับคดีนี้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์.. พ.ศ. 2511 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 16 ตุลาคม 2511 แล้ว แต่กลับปรากฏว่าฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบตามเอกสารหมาย จ.1 การที่จำเลยทั้งสองไม่ดำเนินการกำหนดค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่โจทก์ และปล่อยระยะเวลามาเนิ่นนานกว่า 20 ปี เป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และทำให้โจทก์ขาดโอกาสที่จะนำเอาเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ไปซื้อที่ดินแปลงใหม่ที่มีราคาใกล้เคียงหรือสูงกว่าที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนไม่มากนักได้ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ดังนั้นการที่จะกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์โดยคำนึงถึงมาตรา 21 วรรคหนึ่ง (1) ถึง(4) คือ ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดประกอบราคาที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ประกอบราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประกอบสภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ในปีที่ใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอย่างกรณีปกติย่อมไม่เป็นธรรมแก่โจทก์
สำหรับคดีนี้คณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาและจำนวนเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ฯ ซึ่งเป็นชุดที่ทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นของที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนนั้นได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 22 มกราคม 2531 หลังจากนั้นคณะกรรมการชุดนี้จึงได้ประชุมกันเพื่อกำหนดค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนอันเนื่องจากอสังหาริมทรัพย์ถูกเวนคืนตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ. 2516 และฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบ การดำเนินการเพื่อจ่ายเงินค่าทดแทนในกรณีนี้เพิ่งเริ่มต้นใหม่ในปี 2531 ดังนั้น ที่ศาลชั้นต้นใช้หลักเกณฑ์ตามมาตรา 21 วรรคหนึ่ง (1) ถึง (5)เว้นแต่วันที่เป็นฐานที่ตั้งสำหรับราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา เป็นปี 2531 อันเป็นปีที่มีการเริ่มดำเนินการเพื่อจ่ายค่าทดแทนใหม่ และนำราคาที่ดินบริเวณใกล้เคียงกับที่ดินของโจทก์ซึ่งจดทะเบียนซื้อขายกันเมื่อวันที่ 11เมษายน 2528 ราคาตารางวาละ 35,000 บาท ซึ่งโจทก์นำสืบว่าเป็นราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดมาเปรียบเทียบกับบัญชีราคา ประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2531-2534 ที่ดินแปลงดังกล่าวมีราคาประเมินฯ ในปี 2528 ตารางวาละ 10,000 บาท อัตราส่วนราคาประเมินฯ ต่อราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดจึงเท่ากับ 10,000 ต่อ 35,000 ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนตามบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2531-2534 อัตราเฉลี่ยตารางวาละ 12,961.16 บาท เมื่อนำอัตราส่วนดังกล่าวมาเปรียบเทียบแล้วราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดจะเท่ากับตารางวาละ 45,364.06 บาท ซึ่งใกล้เคียงอย่างยิ่งกับราคาที่ศาลชั้นต้นกำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ตารางวาละ 45,000 บาท จึงเห็นได้ว่า หลักเกณฑ์วิธีการและจำนวนค่าทดแทนที่ดินที่ศาลชั้นต้นกำหนดให้แก่โจทก์นั้นเป็นธรรมแก่โจทก์ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ซึ่งชอบด้วยความมุ่งหมายหลักของมาตรา 21 วรรคหนึ่ง แล้ว
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 21 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า ถ้าการงานหรือกิจการอย่างใดที่ทำไปในการเวนคืนได้กระทำให้อสังหาริมทรัพย์ที่เหลืออยู่นั้นมีราคาสูงขึ้น ให้เอาราคาที่สูงขึ้นนั้นหักออกจากเงินค่าทดแทน...และวรรคสามบัญญัติว่า ถ้าต้องเวนคืนอสังหาริมทรัพย์แต่เพียงส่วนหนึ่งและส่วนที่เหลือนั้นราคาลดลงให้กำหนดเงินค่าทดแทนให้เฉพาะสำหรับส่วนที่เหลืออันราคาลดลงนั้นด้วย มาตรา 21 วรรคสอง และวรรคสามนี้เป็นบทบัญญัติที่เป็นหลักการในการสนับสนุนให้การเวนคืนเป็นไปด้วยความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคมโดยสมบูรณ์ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าการเวนคืนทำให้อสังหาริมทรัพย์ที่เหลืออยู่มีราคาสูงขึ้นแล้วหากไม่นำเอาราคาที่สูงขึ้นนั้นหักออกจากเงินค่าทดแทน ก็จะทำให้ผู้ถูกเวนคืนได้รับผลประโยชน์จากการเวนคืนแต่ฝ่ายเดียวในทางตรงกันข้าม หากอสังหาริมทรัพย์ส่วนที่เหลือนั้น ราคาลดลงแล้วหากผู้ถูกเวนคืนไม่ได้รับเงินค่าทดแทนในส่วนนี้ ก็ย่อมไม่เป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืน ซึ่งขัดต่อหลักการสำคัญของมาตรา 21 วรรคหนึ่ง ที่ให้กำหนดค่าทดแทนเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ส่วนมาตรา 21 วรรคสี่นั้น เป็นเพียงวิธีการที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามหลักการสำคัญของมาตรา 21 วรรคหนึ่งเท่านั้น แม้ยังไม่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคำนวณออกใช้บังคับแล้วตามมาตรา 21 วรรคสี่ ก็ไม่ใช่กรณีที่จะทำให้หลักการตามมาตรา 21 วรรคสองและวรรคสาม ใช้ไม่ได้ หากปรากฏชัดว่าที่ดินในส่วนที่เหลือของโจทก์มีราคาสูงขึ้นเพราะการเวนคืนแล้ว จำเลยทั้งสองและศาลย่อมนำเอาราคาที่สูงขึ้นนั้นหักออกจากเงินค่าทดแทนที่โจทก์ได้รับได้
เมื่อศาลได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ในส่วนที่ถูกเวนคืนโดยถือเอาราคาซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดในปีใดแล้ว ราคาของที่ดินของโจทก์ในส่วนที่เหลือจากการเวนคืนจึงต้องถือตามราคาซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดในปีนั้นด้วย
เมื่อโจทก์มีสิทธิได้รับดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 26 วรรคสาม ซึ่งอัตราดอกเบี้ยสูงสุดนี้ในเวลาที่ต่างกันอาจเพิ่มขึ้นหรือลดลงก็ได้ การที่ศาลล่างทั้งสองให้จำเลยชำระดอกเบี้ยในอัตราคงที่จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 26 วรรคสาม ซึ่งเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกาเห็นสมควรแก้ให้ถูกต้อง
